A integração entre ferrovias e portos no Brasil falha porque a deterioração de ativos e a fragmentação normativa entre ANTT, Antaq e autoridades portuárias se alimentam mutuamente, tornando ineficaz qualquer solução que trate apenas uma das dimensões.
A movimentação ferroviária brasileira atingiu 555,48 milhões de toneladas úteis em 2025, o maior volume já registrado no país, segundo dados do Ministério dos Transportes divulgados em março de 2026. No mesmo intervalo, os portos brasileiros registraram seu terceiro ano consecutivo de recorde, com crescimento de 4,97% na movimentação entre janeiro e novembro de 2025, conforme dados da Antaq. Esses dois desempenhos simultâneos descrevem, com precisão, o paradoxo que governa a agenda de intermodalidade no país: crescimento expressivo nos dois extremos da cadeia logística convivendo com uma interface porto-ferrovia que o ambiente regulatório ainda não foi projetado para otimizar.
A agenda de intermodalidade porto-ferrovia avança no Brasil em velocidade inferior ao que o crescimento simultâneo dos dois setores exigiria, e o diagnóstico sobre suas causas costuma ser parcial. Ora se aponta a deterioração da malha ferroviária e a insuficiência de investimento em material rodante como causa principal; ora se identifica a fragmentação normativa entre ANTT, Antaq e autoridades portuárias como o obstáculo central. Ambos os diagnósticos são corretos e insuficientes quando tomados isoladamente. A degradação física e a paralisia regulatória não são fenômenos independentes: elas se retroalimentam ao longo do tempo, e o caso da Malha Nordeste documenta esse processo com precisão incomum. A malha não colapsou de uma vez. Colapsou durante o intervalo em que o inadimplemento contratual estava identificado, mas nenhum dos agentes regulatórios tinha mandato, instrumentos ou incentivos para agir de forma coordenada.
O peso da herança física
Do ponto de vista físico, a herança dos contratos de concessão ferroviária da primeira geração, firmados nos anos 1990, é uma malha com traçado voltado ao escoamento ponto a ponto de cargas específicas, sem planejamento de conectividade com terminais portuários modernos. A malha ferroviária federal brasileira soma 30.660 km, segundo dados do DNIT de 2021, dos quais 30.000 km estão atualmente concedidos, extensão que cresceu apenas 4% entre 2016 e 2022, em média 200 quilômetros por ano, conforme dados apresentados pelo Ministério da Infraestrutura à Câmara Temática de Infraestrutura e Logística do Ministério da Agricultura em fevereiro de 2022. O sistema ferroviário brasileiro se desenvolveu historicamente como malhas independentes, sem planejamento de interoperabilidade entre operadores, o que contrasta com modelos como o norte-americano, onde a compatibilização entre ferrovias foi construída ao longo de mais de um século.
O caso da Malha Nordeste documenta o custo concreto desse processo. O Acórdão 1121/2026 do TCU registra que, em 2016, a ANTT havia constatado que apenas 28,5% da malha permanecia em operação, com 71,5% completamente abandonada. A deterioração não foi um evento: foi o resultado acumulado de um vácuo institucional em que nenhum agente tinha mandato para agir de forma coordenada antes que o passivo se tornasse irreversível.
A sobreposição de jurisdições sem coordenação
Do ponto de vista normativo, o problema não é a ausência de regulação, mas a sobreposição de jurisdições sem instância de coordenação efetiva. A ANTT regula o desempenho da malha com foco em toneladas-quilômetro e metas de investimento em via permanente. A Antaq regula o acesso a instalações portuárias e a movimentação de cargas nos terminais. A autoridade portuária, quando pública, opera sob lógica própria de gestão patrimonial e concessão de áreas. Cada um desses agentes otimiza dentro do seu mandato regulatório, sem que nenhum deles tenha mandato ou incentivo contratual explícito para otimizar a interface entre os três. É nesse espaço institucional que o custo logístico se acumula de forma silenciosa e sistemática, sem aparecer no balanço de nenhum concessionário individualmente e sem ser atribuível a nenhuma decisão regulatória específica.
O marco ferroviário instituído pela Lei 14.273/2021 representou avanço relevante ao criar a Autorização de Serviço Ferroviário e abrir espaço para novos entrantes. O Pro Trilhos gerou 27 contratos assinados, representando 9,9 mil quilômetros e R$ 133,2 bilhões em comprometimento de investimento distribuídos por 15 estados, segundo dados do Ministério da Infraestrutura de fevereiro de 2022. O Plano Nacional de Ferrovias, instituído pela Portaria 870 de novembro de 2025, incorporou explicitamente entre suas diretrizes a priorização de investimentos voltados à integração da infraestrutura ferroviária com terminais portuários para promover a intermodalidade. São avanços institucionais reais. O que ainda não está resolvido é a camada operacional dessa integração: a Agenda Regulatória da ANTT para o biênio 2025/2026, objeto da Deliberação 457/2024, lista sete projetos no eixo ferroviário, incluindo a regulamentação do Agente Transportador Ferroviário, os procedimentos de devolução de trechos e a reversibilidade de bens nas concessões. Pontos sensíveis como direito de passagem, compartilhamento de trilhos e interoperabilidade entre malhas seguem em processo de regulamentação, o que significa que o ambiente contratual efetivamente percebido pelo investidor ainda está sendo construído.
Avanços incrementais e seus limites
A ANTF publicou em fevereiro de 2026 a primeira norma de autorregulação para intercâmbio de locomotivas entre malhas e, em 9 de junho de 2026, publicou o Volume II, dedicado a vagões, com vigência a partir de 31 de dezembro de 2030. As duas normas estabelecem requisitos técnicos mínimos para os Contratos Operacionais Específicos (COEs) por onde as empresas acertam o acesso entre as malhas. O compartilhamento efetivo entre concessionárias já cresceu de 34,1% das viagens em 2014 para 42,2% em 2024, e a parcela de carga transportada em regime compartilhado passou de 13,4% para 19% no mesmo período, segundo dados da ANTF.
Esses movimentos são evidência de que o sistema é capaz de produzir soluções funcionais em condições favoráveis. O alcance dessas iniciativas, porém, tem limites precisos: a interoperabilidade plena exigiria compatibilização de bitolas, gabaritos e sinalização em escala sistêmica, demandando investimentos expressivos e envolvimento estatal que vão além do que a autorregulação setorial pode entregar. O Tecon Santos 10 ilustra bem essa tensão: o TCU determinou, como investimento obrigatório, a construção de um pátio ferroviário interno com capacidade mínima de 900 TEU por dia, medida acolhida pelo Ministério dos Portos e Aeroportos em dezembro de 2025 como condição para os ajustes técnicos do edital. A exigência visa promover não apenas a conectividade do terminal, mas a integração multimodal futura do Porto de Santos. É uma sinalização regulatória relevante de que a interface porto-ferrovia está sendo endereçada contratualmente em projetos específicos. O que ela não resolve é o padrão sistêmico: uma exigência pontual em um edital não substitui o marco normativo de coordenação entre os agentes da interface que o setor ainda não tem.
Segurança jurídica como condição de investimento
O papel do TCU na governança das concessões ferroviárias vai além do controle de legalidade. O Acórdão 1121/2026, que homologou o acordo da Malha Nordeste, é evidência de que o tribunal atua de forma determinante nas transições contratuais, avaliando não apenas a legalidade dos instrumentos mas a consistência dos estudos de viabilidade e a adequação dos planos de destinação de ativos. Para o investidor que precifica ativos regulados, essa atuação tem implicação direta: o ciclo de risco regulatório em concessões ferroviárias começa antes da extinção contratual e se estende até a assinatura do novo instrumento, cobrindo um intervalo que os modelos financeiros convencionais frequentemente subestimam.
A Ferrogrão, corredor estratégico para o Arco Norte, percorreu esse ciclo em sua integridade: paralisada desde 2021 por ação no STF, teve o bloqueio desbloqueado em maio de 2026 e aguarda apreciação pelo TCU para publicação do edital, segundo nota oficial do Ministério dos Transportes. O que o caso demonstra é que projetos intermodais estruturantes no Brasil precisam incorporar, em seus modelos de precificação, o risco de paralisia institucional com prazo incerto, porque esse risco não é exceção: é característica documentada do ambiente regulatório vigente.
O que o Brasil precisa para destravar a intermodalidade porto-ferrovia como vetor consistente de redução do Custo Brasil não é escolher entre engenharia e regulação: é reconhecer que as duas agendas precisam avançar de forma coordenada, com instância de governança que as conecte e com instrumentos contratuais que distribuam os ganhos de eficiência entre os agentes da interface. O recorde simultâneo de movimentação ferroviária e portuária em 2025 é um ativo real do setor. Transformá-lo em redução estrutural do custo logístico brasileiro depende de resolver o que os recordes não resolvem: a conectividade entre a carga no vagão e o berço de exportação, governada por um ambiente normativo que está sendo construído, mas que ainda não está pronto para operar em escala.
O que muda para o setor
Para investidores e concessionárias com ativos ferroviários ou portuários, a pergunta estratégica relevante não é se o marco regulatório evoluiu, mas se a agenda regulatória em curso já está madura o suficiente para suportar decisões de capital em terminais de integração modal. Os sete projetos ferroviários listados na Deliberação ANTT 457/2024 cobrem temas críticos como devolução de trechos, reversibilidade de bens e regulamentação do ATF, mas não esgotam os pontos de ambiguidade contratual na interface porto-ferrovia. O histórico da Malha Nordeste e a atuação do TCU no Acórdão 1121/2026 indicam que o tribunal avalia consistência de estudos e adequação de planos de destinação antes de homologar transições contratuais: qualquer modelagem de ativo ferroviário que não precifique explicitamente esse risco está operando com premissa financeira incompleta.
Para embarcadores, exportadores e tradings com estratégia logística dependente de corredores porto-ferrovia, o desbloqueio da Ferrogrão pelo STF e a exigência de pátio ferroviário no Tecon Santos 10 abrem janelas concretas de posicionamento que não existiam seis meses atrás. Empresas que conseguirem estruturar contratos de longo prazo com operadores intermodais antes que o ambiente regulatório se consolide plenamente terão posição de custo logístico estruturalmente melhor do que concorrentes que aguardarem a maturação completa do marco. O momento de monitoramento ativo é anterior à publicação dos editais, não posterior.
Por Letícia Medina/Notícias DataPolicy.