Da LRF à PSV 150: por que a sustentabilidade das contas públicas se tornou condição de validade do processo legislativo

Em junho de 2026, a Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão vinculado ao Senado Federal, divulgou o Relatório de Acompanhamento Fiscal nº 113 (RAF 113). O diagnóstico é direto. A dívida bruta do governo geral (União, estados, Distrito Federal e municípios, excluídas as empresas estatais), hoje em 80,1% do Produto Interno Bruto (PIB), pode alcançar 115% do PIB em 2036 caso nenhum ajuste estrutural seja realizado. Para estabilizar essa trajetória, o Brasil precisaria produzir um superávit primário de 2,1% do PIB ao ano, resultado que, mesmo no cenário mais otimista, não é alcançável antes de 2029. Desde 2014, o país acumula déficits primários sem interrupção.

Os números não refletem apenas uma tendência econômica. Refletem uma escolha institucional persistente, a de aprovar direitos, conceder benefícios e ampliar proteções sem demonstrar de onde virão os recursos para sustentá-los. A pergunta que o relatório coloca não é, portanto, só macroeconômica. É constitucional. Quem paga, e quando, pelas decisões legislativas que não foram obrigadas a apresentar a conta?

Criada em 2016 para aumentar a transparência das contas públicas e atuar como um “observatório” neutro e independente das finanças do governo, a IFI estima parâmetros econômicos e analisa o impacto de decisões políticas no orçamento, nas receitas, nas despesas e na dívida pública. Publica regularmente relatórios como o RAF e estudos especiais com diagnósticos técnicos e apartidários. A entidade avalia ainda se o governo está cumprindo as metas fiscais estabelecidas pela legislação. Embora vinculada ao Senado, a equipe de economistas tem autonomia para divulgar seus dados, com o objetivo de municiar os parlamentares e a sociedade com informações confiáveis e verificáveis.

O desequilíbrio estrutural que os números revelam

De acordo com o RAF 113, as despesas primárias devem atingir 19,2% do PIB em 2026 e crescer até 19,9% do PIB em 2032. No mesmo período, a receita primária líquida recua de 18,9% do PIB em 2026 para 18,3% no médio prazo. O resultado é uma sequência de déficits projetada para todo o horizonte até 2036.

A origem do desequilíbrio é estrutural. Cerca de metade das despesas da União está atrelada ao salário mínimo, como aposentadorias e pensões do INSS, o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o seguro-desemprego. A isso se somam a reinstituição dos pisos constitucionais da saúde e da educação, o envelhecimento da população e o crescimento das despesas obrigatórias com correção automática. As despesas crescem porque foram assim desenhadas pelo processo legislativo, e as receitas não acompanham.

O arcabouço fiscal, instituído pela Lei Complementar (LC) nº 200/2023, tende a perder eficácia a partir de 2028. Nenhuma regra fiscal funciona por tempo indefinido quando os gastos obrigatórios crescem independentemente de qualquer decisão orçamentária e quando o processo que cria essas despesas não precisa demonstrar como serão financiadas.

O Constitucionalismo Fiscal: da literatura à realidade brasileira

O constitucionalismo fiscal é o campo doutrinário que trata a responsabilidade fiscal não como diretriz de gestão, mas como exigência constitucional. Sua premissa é que a efetividade dos direitos fundamentais depende da solvência do Estado ao longo do tempo, e essa solvência exige que as escolhas orçamentárias sejam vinculadas por regras que resistam ao ciclo político.

A doutrina constitucional brasileira consolidou o entendimento de que as normas orçamentárias não são instrumentos de controle financeiro convencional, mas expressões do princípio constitucional da sustentabilidade, que veda ao Estado presente comprometer as capacidades do Estado futuro.

É nesse princípio que se apoia a exigência procedimental do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). A estimativa de impacto orçamentário deve ser produzida antes da deliberação legislativa, não depois. Aprovar uma lei e calcular seus custos em seguida contraria o próprio fundamento da norma.

Em perspectiva comparada, a Alemanha adotou o Schuldenbremse (freio da dívida), que limita constitucionalmente o déficit estrutural, demonstrando que o constitucionalismo fiscal é compatível com democracias sociais avançadas. A lógica subjacente é incontornável: uma democracia que acumula dívida estrutural sem controle transfere renda das gerações futuras para as presentes, sem o consentimento de quem vai pagar.

No Brasil, esse processo passou por três momentos. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000 fixou limites e exigências de transparência para a gestão fiscal. O art. 113 do ADCT, inserido pela Emenda Constitucional (EC) 95/2016, tornou a estimativa de impacto orçamentário requisito do processo legislativo. E a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) converteu esse requisito em condição de validade formal das leis.

A Jurisprudência do STF: de requisito formal a vício de inconstitucionalidade

A jurisprudência do STF sobre o art. 113 do ADCT não se formou em um único julgamento. Consolidou-se por meio de uma sequência de precedentes que progressivamente elevaram esse requisito de formalidade procedimental a parâmetro de constitucionalidade com efeito vinculante.

O precedente inaugural foi a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.816 (relator: ministro Alexandre de Moraes, julgada em 5/11/2019). O STF firmou que o art. 113 do ADCT se aplica a todos os entes da Federação e que a ausência de estimativa de impacto orçamentário configura vício formal de validade, independentemente do nível de governo.

A ADI 6.303 (relator: ministro Roberto Barroso, julgada em 14/3/2022) fixou tese vinculante segundo a qual “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.” O caso envolvia isenção do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) a motocicletas em Roraima, sem qualquer estudo de impacto. A tese equiparou a ausência de estimativa a um vício formal de inconstitucionalidade, com as mesmas consequências de uma lei aprovada por processo irregular.

O julgamento de maior repercussão foi a ADI 7.633 (relator: ministro Cristiano Zanin), concluída em 30 de abril de 2026. A ação questionava a Lei 14.784/2023, que havia prorrogado a desoneração da folha de pagamento de 17 setores e de municípios até 2027, com renúncia estimada em R$ 18 bilhões anuais, sem demonstração adequada do impacto financeiro.

O STF reconheceu a inconstitucionalidade formal da lei e fixou tese vinculante segundo a qual “O art. 14 da LRF e o art. 113 do ADCT devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória.” A lei não foi declarada inconstitucional por seu conteúdo, mas porque o processo que a aprovou não cumpriu o dever de fundamentação fiscal.

O episódio tem uma implicação institucional direta: foi o próprio Presidente da República o autor da ação — o Executivo contestando no STF uma lei aprovada pelo Congresso por inobservância das exigências fiscais de processo. Executivo e Congresso, sob prazo fixado pelo STF, construíram um regime de transição (Lei 14.973/2024) com fontes de compensação identificadas; o Tribunal preservou os efeitos da lei durante sua vigência.

A responsabilidade fiscal passou a ser gerida em três frentes simultâneas: a política (Congresso-Executivo), a técnica (estimativas de impacto) e a judicial (STF como árbitro de validade constitucional).

A iniciativa mais recente é a PSV 150, Proposta de Súmula Vinculante nº 150 apresentada pelo ministro Gilmar Mendes ao presidente do STF, Edson Fachin, em 17 de junho de 2026. A proposta resultou de uma reunião realizada naquela mesma data entre Gilmar Mendes, Fachin e o ministro da Fazenda, Dario Durigan, que levou ao Tribunal sua preocupação com o avanço das chamadas pautas-bomba no Legislativo. O enunciado reafirma a aplicação do art. 113 do ADCT a todos os entes e acrescenta, como requisito de validade constitucional, a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da LRF.

O contexto explica a iniciativa. Uma semana antes, em 10 de junho, o Senado havia aprovado três propostas com impacto fiscal estimado pelo governo em mais de R$ 100 bilhões anuais, a despeito do pedido formal da equipe econômica para que a Casa contivesse essas votações.

A Advocacia do Senado Federal contestou a proposta, argumentando que estimativa de impacto e medidas de compensação têm naturezas distintas. A primeira é requisito de transparência; a segunda, mecanismo de neutralização fiscal. O constituinte derivado teria contemplado apenas a primeira, por opção, não por omissão. Elevar a segunda a requisito constitucional via súmula equivaleria a criar norma por via interpretativa. A tensão permanece aberta.

Para empresas e entidades de classe, essa evolução jurisprudencial altera o campo da atuação em relações governamentais. Proposições com alto impacto fiscal passam a ser contestáveis não apenas politicamente, mas constitucionalmente, o que abre novas frentes de contestação para as entidades e impõe o acompanhamento simultâneo do processo legislativo e da jurisprudência do STF nessa matéria.

O catálogo legislativo do impacto fiscal em casos recentes

É nesse contexto normativo em consolidação que o comportamento do Congresso Nacional assume dimensão ainda mais crítica. Em 2025 e 2026, diversas proposições com impactos fiscais significativos foram aprovadas ou avançaram no Congresso sem que as exigências do art. 113 do ADCT fossem integralmente cumpridas.

Isenção do Imposto de Renda para rendimentos até R$ 5 mil. O Projeto de Lei (PL) 1.087/2025, do Ministério da Fazenda, foi aprovado na Câmara em outubro de 2025 sob relatoria do ex-presidente da Casa Arthur Lira (PP, Progressistas/AL) e no Senado em novembro, com relatoria de Renan Calheiros (MDB, Movimento Democrático Brasileiro/AL). Em vigor desde janeiro de 2026, a medida representa uma renúncia fiscal estimada em R$ 25,4 bilhões ao ano.

A compensação proposta, tributação mínima de 10% sobre rendimentos acima de R$ 600 mil anuais, depende de efetividade que os dados até maio de 2026 não confirmam. O RAF 113 aponta o risco de que contribuintes de alta renda migrem para pessoas jurídicas, comprometendo a compensação prometida.

Desoneração da folha de pagamento (Lei 14.784/2023). Aprovada sem demonstração adequada de impacto, a lei foi contestada pelo Executivo perante o STF, dando origem à ADI 7.633. O regime de transição construído (Lei 14.973/2024) e o reconhecimento da inconstitucionalidade com modulação em 2026 constituem, até o momento, o exemplo mais completo de como o constitucionalismo fiscal opera na prática brasileira.

Incentivos fiscais setoriais. Os incentivos para a Zona Franca de Manaus, garantidos até 2073 pela EC 83/2014, equivalem a dezenas de bilhões em renúncias anuais. O Programa Mover beneficiou o setor automotivo com incentivos à transição energética. A pedido do Ministério da Fazenda, a Câmara aprovou em 2025 projeto que reduziu benefícios fiscais e aumentou a tributação de apostas esportivas para fechar o Orçamento de 2026. Isso indica que a contenção de renúncias vem sendo negociada caso a caso, sem revisão estrutural do modelo.

Pisos remuneratórios nacionais. O piso salarial da enfermagem (Lei 14.434/2022), replicado para agentes de saúde e de combate às endemias, criou despesas obrigatórias para entes subnacionais sem cobertura assegurada pela União. A pressão para estender o modelo a outras categorias manteve-se ao longo de 2025 e 2026. Cada piso aprovado sem custeio definido gera um passivo que o governo federal tende a absorver, por pressão política ou decisão judicial.

Aposentadoria especial de agentes comunitários de saúde (PEC). O Senado aprovou, em julho de 2026, emenda constitucional que cria aposentadoria especial para agentes comunitários de saúde e converte contratos temporários em vínculos permanentes. A emenda inclui as garantias de paridade e integralidade, que asseguram aos aposentados o mesmo salário dos ativos e reajuste anual equivalente.

O governo tentou retirar essas garantias do texto, mas a negociação não avançou. A proposta foi aprovada por 73 votos a 1, com uma abstenção, em dois turnos e segue para promulgação. O custo estimado pelo Ministério da Previdência Social é de R$ 27,9 bilhões em dez anos, sem indicação de fonte de compensação.

BPC e setor elétrico. Indexado ao salário mínimo e com gastos ampliados por decisões legislativas e judiciais, o BPC figura entre as maiores pressões estruturais sobre o Orçamento. O RAF 113 o coloca, ao lado da previdência e do seguro-desemprego, entre os principais vetores do crescimento autônomo das despesas obrigatórias. Lógica semelhante se aplica ao setor elétrico, onde a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e os subsídios cruzados representam gastos públicos que frequentemente ficam fora dos limites do arcabouço fiscal, sem que o debate público os reconheça como tal.

Democracia, responsabilidade fiscal e o papel da Fazenda

O conjunto de casos descritos costuma ser lido como evidência de uma tensão estrutural entre responsabilidade fiscal e democracia. Essa leitura é equivocada.

Uma deliberação parlamentar é mais legítima quanto mais seus efeitos concretos forem conhecidos antes da votação. A responsabilidade fiscal não restringe a democracia, mas exige que ela funcione com informação adequada.

O Ministério da Fazenda passou a exercer, ao longo dos últimos anos, uma função que extrapola a gestão orçamentária ordinária. Sob Fernando Haddad, a pasta instruiu o ajuizamento da ADI 7.633 — proposta formalmente pelo Presidente da República — e contestou as estimativas originais do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE).

Já com Dario Durigan, a pasta reuniu-se com o presidente do Senado para pedir explicitamente a contenção de propostas com alto impacto fiscal e, quando o pedido foi descumprido, levou a preocupação diretamente a ministros do STF. Em ambos os casos, a Fazenda exerceu um papel de controle fiscal que transcende as atribuições ordinárias do Executivo e antecipa, ou quando necessário provoca, a intervenção do STF.

Esses episódios revelam o problema com clareza. A equipe econômica primeiro tentou a via política, depois a via judicial, e foi a via judicial que produziu resposta, com a proposição da PSV 150.

O padrão se repetiu após a aprovação da PEC dos agentes de saúde, em julho de 2026. O ministro Durigan sinalizou que o governo recorreria ao STF se o Congresso não indicasse a fonte de compensação dos gastos, citando expressamente a jurisprudência do Tribunal sobre o art. 113 do ADCT.

Essa posição é defensável como expediente emergencial, mas insustentável como modelo permanente: a verificação dos custos fiscais deveria anteceder a deliberação parlamentar, não lhe ser imposta por via judicial. O modelo adequado é aquele em que o art. 113 do ADCT opera como filtro interno ao processo democrático, e não como veto externo dos outros Poderes.

A herança fiscal do próximo governo e o que ainda pode ser feito

O próximo presidente da República, qualquer que seja, terá de enfrentar decisões fiscalmente difíceis, como revisão de indexações, contenção de benefícios consolidados e redefinição de critérios de elegibilidade para programas sociais. Se o ajuste será ordenado ou forçado por deterioração mais acelerada das contas depende, em boa medida, das decisões tomadas, ou adiadas, ao longo de 2026.

Algumas medidas não exigem alterações constitucionais. O fortalecimento da aplicação do art. 113 do ADCT, com verificação independente das estimativas pela IFI antes da votação final, está ao alcance das próprias Casas do Congresso.

A vinculação de renúncias tributárias à demonstração verificável de compensação integral também é viável no quadro normativo atual. A incorporação do planejamento plurianual como condição de validade de proposições que criam despesas permanentes prescinde de emenda constitucional. O ordenamento já autoriza essas medidas; falta a decisão política de adotá-las.

A PSV 150, se aprovada, tornará a compensação fiscal requisito vinculante de validade constitucional para todos os entes. O debate sobre se o STF estaria legislando por via interpretativa ou densificando norma preexistente é pertinente, mas não pode desviar a atenção do problema central. O processo legislativo brasileiro aprova, em volume e frequência consideráveis, decisões com impacto fiscal bilionário sem demonstrar de onde virá o dinheiro.

A questão não é se a conta virá, mas quando e para quem

A projeção da IFI de 115% do PIB em 2036 não é inevitável. É uma trajetória que pode ser revertida se as decisões certas forem tomadas a tempo. Cada ano de adiamento encarece o ajuste e concentra seus custos sobre os mais vulneráveis, que dependem dos programas que um Estado superendividado deixa de entregar.

O debate fiscal brasileiro tem um problema crônico de assimetria, pois o benefício concedido hoje tem rosto, endereço e eleitorado, enquanto o custo transferido para o futuro é difuso e invisível. Isso explica por que a isenção do Imposto de Renda tem patrocinadores entusiasmados e a compensação correspondente tem defensores tímidos. Por que um programa de renegociação de dívidas passa em regime de urgência e uma revisão sistêmica de benefícios fiscais demora anos. Por que criar um piso remuneratório é politicamente celebrado e indicar sua fonte de custeio é tratado como detalhe técnico.

A trajetória normativa do Brasil, da LRF ao art. 113 do ADCT, da ADI 7.633 à PSV 150 e da LC 200/2023 às projeções da IFI, converge para uma conclusão que o debate legislativo ainda resiste a admitir. A responsabilidade fiscal não é escolha de governo. É compromisso de Estado com eficácia constitucional, independentemente do ciclo político.

O próximo governo herdará essa conta. A questão não é se o ajuste virá — a trajetória projetada pela IFI não deixa essa dúvida em aberto —, mas sob que condições: com margem para escolhas politicamente sustentáveis ou compelido por uma deterioração que converte decisões em inevitabilidades aritméticas. Essa diferença se decide agora, nas proposições que tramitam, nos votos que se formam e nas estimativas de impacto que se produzem — ou deliberadamente se omitem. O instrumental jurídico para romper o ciclo já está no ordenamento, do art. 113 do ADCT à PSV 150 em tramitação. O que ainda falta não é norma. É a disposição política de aplicá-la antes que o custo do adiamento elimine qualquer margem de escolha.

*A opinião do autor desta coluna não necessariamente reflete a posição deste editorial. 

Por Daniel Duarte Lledó (Diretor de Relações Institucionais e Governamentais & Políticas Públicas da DataPolicy).

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