O caso da Malha Nordeste documenta com precisão o que ocorre quando o Estado propõe a extinção de uma concessão sem estar preparado para gerir a transição: o serviço se degrada, o passivo cresce e o mercado paga a conta.

A caducidade de concessão não é um mecanismo de sanção administrativa ordinária. É a extinção compulsória de um contrato de longo prazo por inadimplemento do concessionário, com consequências que ultrapassam a relação bilateral entre poder concedente e operador privado e atingem diretamente a continuidade de serviços públicos essenciais, a segurança jurídica do setor e o apetite de capital institucional para novas rodadas de licitação. Em maio de 2026, o Plenário do Tribunal de Contas da União debate ativamente os termos do acordo que pode encerrar o mais longo processo de inadimplemento contratual da história recente das concessões ferroviárias brasileiras, sem que o contrato tenha sido formalmente extinto. Quando a extinção de uma concessão é proposta sem que os instrumentos de transição operacional estejam estruturados, o problema não começa na decretação formal da caducidade: começa no momento em que o Estado reconhece o inadimplemento e não sabe o que fazer a seguir.

A tese que orienta esta análise é direta: a antecipação de caducidade sem observância rigorosa dos procedimentos de gradação sancionatória e sem um plano de transição operacional estruturado é, simultaneamente, um risco para a prestação do serviço público e um fator de deterioração do ambiente regulatório para investimentos privados em infraestrutura. A questão não é se o poder concedente tem o direito de decretar a caducidade, pois a Lei n.º 8.987/1995 estabelece esse direito de forma inequívoca em seus artigos 35 e 38. A questão é como esse poder é exercido e quais são as consequências sistêmicas quando ele é exercido prematuramente ou sem os instrumentos de continuidade adequadamente preparados.

O caso da Ferrovia Transnordestina Logística S.A., objeto do Acórdão 1121/2026 do Plenário do TCU, oferece a documentação mais precisa disponível sobre esse problema no Brasil. A concessão da Malha Nordeste foi outorgada em julho de 1997, com extensão original de aproximadamente 4.238 km. O próprio TCU, já em 1998, pela Decisão 621/1998-Plenário, alertava para as condições desfavoráveis da malha. Em 2016, a ANTT constatou que apenas 28,5% da malha permanecia em operação e 71,5% estava completamente abandonada. Em outubro de 2019, a agência formalizou a proposta de caducidade pela Deliberação ANTT 947/2019.

O que se seguiu não foi a extinção do contrato, mas mais de seis anos sem solução definitiva do passivo contratual: grupos de trabalho no Ministério dos Transportes, deliberações sucessivas do TCU nos Acórdãos 1.708/2022 e 2.769/2022, instauração de Comissão de Solução Consensual em julho de 2025 e, em maio de 2026, um acórdão que propõe ajustes ao acordo antes de autorizá-lo, devolvendo o processo às partes para nova rodada de negociação. Durante todo esse intervalo, a malha continuou se degradando, os passivos ambientais e fundiários se acumularam e o mercado aguardou uma definição que não chegava.

O problema central da antecipação de caducidade está na assimetria entre a velocidade do ato administrativo de extinção e a lentidão estrutural do Estado para assumir a operação. Decretar a caducidade de uma concessão ferroviária, de uma rodovia federal ou de um sistema de abastecimento de água é relativamente simples do ponto de vista formal. Operar esses sistemas no dia seguinte à extinção contratual, com o mesmo nível de serviço exigido do concessionário pelo contrato, é uma tarefa para a qual os órgãos reguladores e os poderes concedentes raramente estão preparados. A assimetria entre capacidade de extinguir e capacidade de substituir gera o que se pode denominar de vácuo operacional regulatório, um intervalo de tempo em que o serviço existe juridicamente mas carece de operador com capacidade técnica e financeira para mantê-lo. No caso da Transnordestina, esse vácuo antecedeu a própria decretação formal da caducidade: a malha estava operacionalmente extinta em sua maior parte muito antes de qualquer ato jurídico de extinção.

O Acórdão 1121/2026 documenta com precisão uma dimensão adicional desse vácuo que raramente é precificada pelos modelos de avaliação de concessões: o custo do passivo pós-devolução. A devolução de 2.951 km de malha inoperante, atravessando múltiplos estados em contextos urbanos e rurais, gera responsabilidades patrimoniais e ambientais que o Estado não tem estrutura para absorver imediatamente. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes estimou custos da ordem de R$ 50.000 por quilômetro apenas para a retirada de trilhos e dormentes em trecho específico em Pernambuco. A esse custo somam-se passivos ambientais de remediação, ocupações irregulares nas faixas de domínio, ausência de georreferenciamento das áreas e indefinição sobre a destinação futura dos trechos devolvidos, para os quais o Ministério dos Transportes informou à Comissão de Solução Consensual que os estudos ainda estavam em desenvolvimento.

O acordo em negociação transferiu essas obrigações à concessionária como contrapartida à flexibilização do cálculo indenizatório, reduzindo o valor devido pela FTL de aproximadamente R$ 3,1 bilhões, pela aplicação integral da IN-DNIT 01/2025, para R$ 1.785.316.444,24, mediante metodologias negociais que refletiram as particularidades históricas do contrato. Essa arquitetura só foi possível porque havia ainda uma concessão vigente com a qual negociar. Em um cenário de caducidade consumada sem acordo, esses custos recairiam integralmente sobre o erário, sem planejamento e sem previsibilidade.

O marco regulatório setorial tem buscado, de forma ainda incompleta, endereçar esse problema. A Lei 14.273/2021, denominada Lei das Ferrovias, introduziu em seu artigo 15 o mecanismo de devolução de trechos antieconômicos, permitindo que a concessionária requeira ao regulador a desativação de segmentos sem tráfego comercial nos últimos quatro anos ou de operação comprovadamente antieconômica. A lei estabelece ainda que o valor da indenização devida pela devolução deve ser apurado conforme o contrato e a metodologia vigente, e pode ser reinvestido na expansão da capacidade da malha remanescente. A Instrução Normativa DNIT 01/2025 consolidou a metodologia de cálculo para essas indenizações, preenchendo lacuna normativa que havia sido identificada como um dos principais obstáculos à resolução do caso FTL. Esses instrumentos representam avanço relevante, mas sua existência não elimina o problema central: a lei e a norma disciplinam o que acontece depois que a devolução é formalizada, não o que o Estado faz durante o intervalo entre a constatação do inadimplemento e a estruturação da solução.

O Acórdão 1121/2026 é, nesse sentido, um documento institucional de rara precisão sobre os limites do modelo de gestão de caducidade no Brasil. Com fundamento no artigo 11 da Instrução Normativa TCU 91/2022, o Plenário não homologou o acordo proposto pela Comissão de Solução Consensual e sugeriu seis ajustes ao Termo de Autocomposição antes de autorizar sua assinatura, exigindo entre outros pontos a segregação entre investimentos de expansão e obrigações de manutenção preexistentes descumpridas, a fixação de prazos máximos para o descomissionamento com mecanismos sancionatórios e a renúncia prévia e irretratável da concessionária ao direito de contestar a metodologia da IN-DNIT 01/2025 quando aplicada como sanção por inadimplemento. O relator identificou ainda o risco de captura pelo prazo, denominado no voto como deadline effect: como o acordo só produz efeitos jurídicos se houver prorrogação contratual, e o contrato da Malha I encerra em 31 de dezembro de 2027, o Poder Concedente pode ser pressionado a aprovar a extensão da avença simplesmente para não perder os benefícios negociados, independentemente de os estudos de viabilidade estarem maduros. Esse mecanismo de pressão institucional involuntária é o resultado direto da ausência de um plano de transição estruturado desde 2019, quando a caducidade foi proposta.

O contraponto mais sólido à posição aqui sustentada é o argumento de que a exigência de um plano de transição detalhado como condição para o decreto de caducidade pode ser instrumentalizada pelo concessionário inadimplente para prolongar indefinidamente a extinção do contrato, amparando-se na incapacidade do Estado de demonstrar prontidão operacional. Esse risco é real e está documentado no próprio caso da Transnordestina: a proposta de caducidade foi feita em outubro de 2019 e o contrato segue vigente em 2026, com encerramento previsto para 31 de dezembro de 2027, o que na prática esvaziou a caducidade de qualquer efeito imediato. A resposta, contudo, não está em abrir mão dos mecanismos de transição, mas em estruturá-los com prazos regulatórios definidos e supervisão do TCU, de forma que a preparação do plano seja obrigação do poder concedente, não condição dependente da boa vontade do concessionário. O próprio acórdão aponta nessa direção ao exigir que a ANTT estabeleça prazos máximos e mecanismos sancionatórios para o descomissionamento, transferindo o ônus de governança para o regulador.

O ambiente regulatório brasileiro para concessões de infraestrutura não pode conviver indefinidamente com a ausência de um protocolo padronizado de transição operacional em processos de caducidade. O caso da Malha Nordeste demonstra que o ciclo entre a constatação do inadimplemento e a retomada operacional estruturada pode durar décadas, absorvendo recursos públicos, degradando ativos e distorcendo o mercado de novas concessões. Até dezembro de 2015, o projeto da Nova Transnordestina já havia consumido aproximadamente R$ 6,14 bilhões em recursos, dos quais cerca de R$ 4,2 bilhões de fontes federais, conforme apurado pelo TCU no TC 012.179/2016-7, sem que a malha original tivesse sido adequadamente mantida ou o passivo contratual resolvido. A cada processo mal gerido com esse perfil, o custo de capital para novas licitações sobe, a base de concorrentes qualificados se estreita e a credibilidade do modelo concessório como instrumento de política de infraestrutura se deteriora de forma que nenhum leilão subsequente consegue reverter integralmente.