O Senado vai decidir quem homologa mudança de controle no setor mineral, em que prazo e sob quais critérios, enquanto operações com esse desenho seguem sendo fechadas sob o regime anterior.

OPINIÃO: Hoje não existe no Brasil exigência de autorização prévia para que investidor estrangeiro assuma o controle de empresa titular de direitos minerários. A compra é livre, e o contrato de fornecimento que costuma acompanhá-la também. O projeto que cria essa exigência está no Senado desde maio, aguardando despacho, enquanto operações com esse desenho continuam sendo estruturadas e fechadas no mercado. A triagem concebida para examinar esse tipo de negócio passará a existir depois dele.

O Projeto de Lei (PL) 2.780/2024 foi aprovado pela Câmara em 6 de maio e remetido ao Senado no dia seguinte. Em consulta de 24 de agosto, a ficha oficial ainda registrava a matéria como aguardando despacho, com data de 8 de maio. O projeto está na pauta do esforço concentrado de 31 de agosto a 4 de setembro, última semana presencial antes do primeiro turno. São quase quatro meses sem ato formal de tramitação, seguidos de uma semana para decidir.

A disputa no Senado não é sobre criar ou não a triagem. O dispositivo sobreviveu a destaque supressivo na Câmara por margem folgada e com apoio transversal, o que desloca a discussão para prazo, critério e instância de decisão. Parte da arquitetura fiscal já saiu do Congresso e aguarda sanção, e um segundo projeto sobre o tema tramita no Senado com relator, instrução concluída e parecer apresentado. São três frentes decidindo a mesma política em ritmos distintos.

A cláusula do art. 3º, § 2º

O art. 3º, § 2º, do autógrafo submete três hipóteses a homologação prévia. A primeira é a mudança de controle societário, direta ou indireta, de empresa titular de direitos minerários. A segunda é a participação relevante ou influência significativa de pessoa jurídica estrangeira nessas empresas. A terceira são os contratos internacionais de fornecimento em condições que possam afetar a segurança econômica ou geopolítica do país.

Juntas, as três descrevem o formato recorrente das operações do setor, com aquisição de controle por investidor estrangeiro combinada a contrato de fornecimento de longo prazo com piso de preço, por vezes com veículo capitalizado por entidades de governo estrangeiro e por capital privado como contraparte. Segundo a Agência Internacional de Energia (AIE), o valor das fusões e aquisições em minerais críticos cresceu 20% em 2025, puxado pela demanda por ativos de cobre.

A crítica ao mecanismo tem fundamento. Mineração é intensiva em capital e o Brasil disputa recursos de exploração com Austrália e Canadá, de modo que homologação prévia acrescenta prazo e discricionariedade à decisão de investir. Capital externo sustentou a expansão da capacidade instalada no país, e contratos com piso de preço protegem operações em mercado volátil. Ainda segundo a AIE, o investimento global em minerais críticos caiu 9% em 2025, encerrando anos de alta, e o gasto em exploração recuou mais de 10%.

O problema, no entanto, não está na existência do controle, e sim em seu desenho. Sem prazo de decisão, critério objetivo de análise e instância definida, a triagem deixa de filtrar risco e passa a operar como veto discricionário, produzindo a insegurança que a própria lei diz combater. É esse ajuste que compete ao Senado fazer, e não a supressão da cláusula.

A votação revelou onde está a maioria

Foi o § 2º do art. 3º que o destaque do Novo tentou suprimir em plenário, e o texto do relator, deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), foi mantido por 343 votos a 97. Dos 97 votos pela supressão, 59 saíram da bancada do PL, único partido liberado pela liderança e único em que a maioria votou contra a cláusula, por 59 a 22. PT, PSDB, PSB, PSOL, PCdoB e PDT votaram em bloco pela manutenção, acompanhados por PSD, Republicanos, União Brasil, PP e MDB, enquanto o Novo votou integralmente pela supressão.

A aprovação ocorreu contra a vontade declarada do Executivo, que, segundo o próprio ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, pediu a retirada do projeto de pauta na última semana de abril. Ainda assim, no destaque decisivo, a orientação do Governo foi pela manutenção. A maioria em favor da triagem é ampla e transversal, o que desloca a disputa no Senado para o desenho do procedimento.

Na ausência da lei, o controle tem sido exercido por vias residuais. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) instaurou procedimento para apurar se operação com esse desenho configura ato de concentração de submissão obrigatória. O ministro do Desenvolvimento sustentou que memorandos firmados por governos estaduais com governos estrangeiros avançam sobre competência da União, sem produzir obrigação legal. São instrumentos de ocasião, sem critério setorial previamente publicado.

O gargalo não é reserva, é processamento

A dimensão das reservas brasileiras depende da fonte. O Serviço Geológico dos Estados Unidos (USGS), na edição de 2026 do Mineral Commodity Summaries, atribui ao país 21 milhões de toneladas de óxidos totais de terras raras, ou 25% de um total mundial de 85 milhões, atrás apenas da China. A Agência Nacional de Mineração (ANM) revisou o estoque para 11,4 milhões de toneladas no Sumário Mineral 2025, com base nos relatórios de lavra, o que mantém o país em segundo lugar com cerca de 15% do total recalculado. O cálculo oficial também não inclui os depósitos em argilas de adsorção iônica.

O tamanho do estoque não explica a posição brasileira, porque o que atravessa a fronteira é essencialmente concentrado misto, não óxido separado, muito menos liga ou ímã. O gargalo mundial é de processamento. Pelos dados do USGS referentes a 2025, a China responde por 270 mil das 390 mil toneladas de óxidos produzidas no mundo, ou 69% da mineração, e no refino a concentração é maior. Foi ela que se converteu em instrumento de política externa quando Pequim submeteu sete terras raras pesadas a controle de exportação, em abril de 2025.

A AIE registra movimento na direção oposta. Na edição de 2026 do Global Critical Minerals Outlook, as terras raras são a única exceção à tendência de concentração no refino, com recuo puxado por novos projetos nos Estados Unidos e pela alta da produção na Malásia. A participação do maior refinador caiu de mais de 90% em 2023 para 85% em 2025, com projeção de 70% em 2035 se os projetos anunciados entrarem em operação no prazo.

A dispersão da etapa que agrega valor é viável, mas ocorre onde há política deliberada e capital dirigido. A própria agência quantifica a desvantagem de partida, com projetos de refino fora do fornecedor dominante custando de 20% a mais de 150% acima em capital e cerca de 50% acima em custo operacional. O pipeline também é desequilibrado, com capacidade de refino anunciada em regiões diversificadas equivalente a dois terços da produção mineral esperada para 2035 e ímãs planejados a um terço. O mundo financia extração mais rápido do que financia transformação.

O que a lei não mede

A proposta chega ao Senado sem parâmetros objetivos de desempenho. O Critical Raw Materials Act (CRMA), regulamento europeu de matérias-primas críticas, fixa para 2030 pelo menos 10% do consumo anual em extração doméstica, 40% em processamento e 25% em reciclagem, além de teto de 65% do consumo de cada matéria-prima estratégica vinda de um único país terceiro.

Não se trata de copiar esse desenho, e sim de converter objetivo declarado em resultado aferível. Bastariam três medidas. A primeira é a proporção da produção que passa por separação de óxidos em território nacional. A segunda é a capacidade instalada de separação e refino em toneladas por ano, e a terceira é a parcela das exportações que segue como concentrado misto.

As três são calculáveis com dados que a ANM e a balança comercial já coletam, e a primeira já é usada internacionalmente. É ela que permite à AIE apontar que a América Latina e o Caribe refinam cerca de um quinto do que extraem em minerais energéticos, com exceção do lítio. Refinar localmente lítio, níquel, cobalto, grafita e terras raras e processar dois terços do cobre na região elevaria o valor gerado em perto de 50%, até cerca de US$ 220 bilhões em 2035. Sem métrica, a política declara industrialização como objetivo e entrega apenas autorização como instrumento.

Há ainda uma tensão interna na proposta. O art. 3º, § 1º, eleva estabilidade regulatória, segurança jurídica e previsibilidade a princípios da política, enquanto o art. 41, § 4º, determina revisão quadrienal do rol das substâncias críticas e estratégicas. O ciclo de quatro anos coincide com a prática europeia, mas falta regra de transição para projetos já habilitados, porque empreendimentos minerais atravessam mais de um ciclo de classificação antes de operar.

Cabe registrar dois defeitos de redação corrigíveis pelo Senado. O autógrafo cria o colegiado com a sigla CIMCE, mas passa a designá-lo como CMCE em vários dispositivos, inclusive nos de sanções e estrutura interna, e o art. 17 chama o programa de créditos fiscais de PFMTE, quando a sigla instituída é PFMCE. A imprecisão tem efeito prático, porque são esses os dispositivos que atribuem competência para homologar operações societárias e conceder benefício tributário.

A proposta também é silenciosa sobre defesa. Terras raras entram em equipamentos militares, radares e aeronaves remotamente pilotadas, e a articulação com a Base Industrial de Defesa (BID) dependerá de regulamentação posterior. A lacuna já foi apontada no Senado e é objeto de uma das emendas que aguardam o relator.

Dinheiro público, volume e instrumento

De autoria do deputado Zé Silva (União-MG) e outros cinco parlamentares, o PL 2.780/2024 recebeu 86 emendas de plenário. O texto institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), vinculado à Presidência da República. Pelo art. 9º, a União fica autorizada a criar o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM) e a participar como cotista no limite de R$ 2 bilhões. Pelos arts. 16 a 18, o Programa Federal de Beneficiamento e Transformação concederá crédito fiscal de até 20% do dispêndio, limitado a R$ 1 bilhão por ano entre 2030 e 2034.

A escala relevante de comparação é a do apoio estatal praticado no exterior. Pelos dados da AIE, os compromissos de financiamento público em economias avançadas alcançaram cerca de US$ 65 bilhões em 2025, mais de quatro vezes o registrado em 2023, com a ressalva da agência de que compromisso anunciado e desembolso efetivo são coisas distintas. O teto integral de aporte da União no fundo garantidor não chega a 1% desse total comprometido em um único ano. A mesma fonte estima em cerca de US$ 60 bilhões o investimento necessário na próxima década para diversificar as cadeias de terras raras de ímã.

Há também uma questão de instrumento, e não apenas de volume. Para um projeto típico de refino de terras raras fora do fornecedor dominante, a AIE calcula que mecanismos de suporte a preço elevam a taxa interna de retorno em cerca de 2,4 pontos percentuais, a custo fiscal médio de US$ 18 milhões por ano, enquanto aportes iniciais a fundo perdido entregam 1,3 ponto percentual a US$ 3,5 milhões por ano. O dado não aponta instrumento superior, e sim que retorno adicional e custo fiscal andam juntos.

Garantia e crédito fiscal atuam sobre o custo do capital e sobre o dispêndio inicial, que é o gargalo típico da mina. Refino é sensível a margem operacional e a risco de preço, e responde melhor a contratos por diferença, mecanismos de piso e teto e compromissos de compra. O PL 2.780/2024 concentra seus instrumentos no primeiro grupo enquanto declara a industrialização como objetivo. Um fundo desse porte pode viabilizar projetos de separação de óxidos, e não pode competir por ativos.

Um projeto parado, outro com relator

Em 13 de agosto, a Presidência do Senado anunciou o esforço concentrado presencial com o PL 2.780/2024 na pauta e, no dia seguinte, o encaminhamento às comissões, sem que o registro processual fosse atualizado. Anúncio político e ato formal de tramitação são coisas distintas, e no intervalo entre eles se decide quem influi na redação.

Há ainda o Requerimento (RQS) 506/2026, protocolado em 6 de julho pela senadora Eliziane Gama (PSD-MA), líder do Bloco Parlamentar da Resistência Democrática, com urgência fundada nos arts. 336, III, e 338, III, do Regimento Interno. A modalidade exige subscrição de um quarto da Casa, ou seja, 21 senadores, ou de líderes que representem esse número. O documento tem assinatura única, de bloco formado por PSB e PSD, com sete e quatorze senadores, total que dá exatamente 21 sem folga. Mesmo apto, o requerimento não equivale à concessão da urgência.

Paralelamente, tramita o PL 4.443/2025, do senador Renan Calheiros (MDB-AL), apresentado em setembro de 2025 e despachado à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e, em decisão terminativa, à Comissão de Serviços de Infraestrutura (CI). A CAE aprovou em 9 de dezembro o parecer do senador Esperidião Amin (PP-SC), favorável nos termos de substitutivo, e no dia seguinte o senador Wilder Morais (PL-GO) assumiu a relatoria na CI. Após duas audiências públicas em maio de 2026, apresentou em 13 de julho parecer favorável na forma de substitutivo, com acolhimento parcial de nove emendas. Houve vista coletiva em 14 de julho, nos termos do art. 132 do Regimento Interno, e no dia seguinte as Emendas 15, 16 e 17, do senador Rogério Carvalho (PT-SE), devolveram a matéria ao relator, onde permanecia até 24 de agosto.

As três ampliam o alcance do texto. Estendem a definição de mineral estratégico às águas jurisdicionais brasileiras, alcançando zona econômica exclusiva e plataforma continental, incluem o fomento à Base Industrial de Defesa entre os objetivos da política e exigem parecer do Conselho de Defesa Nacional para zona de processamento em faixa de fronteira, nos termos do art. 91 da Constituição.

O custo de cada caminho

No mérito, o substitutivo em análise na CI vai além do texto da Câmara. Cria plano nacional e cadastro de projetos, institui as Zonas de Processamento de Transformação Mineral, autoriza o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, os fundos regionais e o Fundo Garantidor de Infraestrutura a financiar o setor, e acrescenta rastreabilidade da cadeia, registro de operações societárias, investimento mínimo em pesquisa, debêntures incentivadas, contratos de streaming e certificado voluntário de mineral de baixo carbono. O fundo garantidor e o conselho de industrialização, porém, aparecem nos dois textos, com siglas quase iguais.

As duas vias estão em estágios distintos. O projeto senatorial tem relator desde dezembro, instrução concluída e parecer, enquanto o da Câmara não tem sequer despacho. A diferença tem consequência processual, porque o texto da Câmara está no Senado como Casa revisora e eventual emenda devolve à Casa de origem apenas as alterações, nos termos do art. 65, parágrafo único, da Constituição. Aprovar o PL 4.443/2025 reiniciaria a tramitação na Câmara, com nova relatoria e novo calendário.

Se a CI decidir em caráter terminativo, cabe recurso ao Plenário em cinco dias úteis, subscrito por um décimo dos senadores, nos termos do art. 91, §§ 3º a 5º, do Regimento Interno. Sem recurso, a matéria segue à Câmara.

Uma terceira frente já saiu do Congresso. O Projeto de Lei Complementar (PLP) 114/2026 excepcionaliza benefícios tributários destinados à futura PNMCE, no mesmo texto de renúncias ligadas a energia, fertilizantes e à Copa do Mundo Feminina. Aprovado em 12 de agosto e recebido pela Presidência da República em 14 de agosto, tem prazo de sanção fixado em 3 de setembro, na forma do art. 66, § 1º, da Constituição, e o silêncio importa sanção tácita. Parte da arquitetura fiscal da política, portanto, se decide antes de a proposta principal ter despacho e relator.

O que ainda está em aberto

Das duas semanas de esforço concentrado reservadas antes do primeiro turno, marcado para 4 de outubro, a primeira ocorreu de 10 a 14 de agosto, em formato semipresencial. A segunda, anunciada pelo presidente Davi Alcolumbre (União-AP) como presencial, traz na pauta o PL 2.780/2024, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 221/2019, do fim da escala 6×1, e a PEC 18/2025, da segurança pública.

O calendário não está fechado. Não estão descartadas uma semana adicional em setembro e uma janela de deliberação entre os dois turnos, na semana de 5 de outubro, com o segundo turno em 25 de outubro. Nenhuma foi formalizada, e ambas dependem das comissões, das relatorias e de acordo entre lideranças. Dois terços das cadeiras do Senado, ou seja, 54 vagas, estão em disputa, o que reduz o quórum efetivo e encurta o tempo de análise.

A lei que o Senado vai apreciar não decide se o Brasil exporta ou industrializa. Decide quem homologa mudança de controle, em que prazo, sob quais critérios e com qual métrica, e são esses dispositivos que determinarão se o crédito fiscal de 2030 comprará capacidade de separação instalada no país ou apenas margem para quem já opera. Cada trimestre sem despacho consolida operações societárias e contratos de longo prazo sob o regime anterior, e qualquer que seja o texto aprovado, ele nascerá tendo de conviver com compromissos firmados antes das três hipóteses de triagem que o próprio Congresso considera indispensáveis.

*A opinião do autor desta coluna não necessariamente reflete a posição deste editorial. Leituras sobre dinâmica política e institucional apresentadas neste texto, quando não amparadas em documento público, são de responsabilidade do autor, apuradas diretamente junto a fontes ligadas ao processo legislativo.

Por Daniel Duarte Lledó (Diretor de Relações Institucionais e Governamentais & Políticas Públicas da DataPolicy).

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