A imprevisibilidade dos critérios de reequilíbrio em concessões de infraestrutura já é um fator de precificação de risco tão relevante quanto a engenharia do próprio projeto.
Reequilíbrio econômico-financeiro deveria ser cláusula de rotina, não campo de batalha. Na prática brasileira, tornou-se um dos pontos de maior insegurança jurídica em contratos de concessão de longo prazo, justamente por concentrar decisões que combinam direito administrativo, matemática financeira e política institucional.
A tese central deste artigo é direta: o risco relevante para investidores em infraestrutura não está apenas na modelagem original do contrato, mas na imprevisibilidade do processo que define, anos depois, o que conta como evento extraordinário e como ele deve ser precificado.
Isso não é discussão acadêmica. É variável que entra na taxa de desconto exigida por fundos e bancos antes mesmo da assinatura do contrato.
O desenho contratual brasileiro, apoiado na matriz de risco prevista nos arts. 9º e 10 da Lei 8.987/1995, pressupõe que eventos extraordinários e não imputáveis à concessionária justificam recomposição do equilíbrio original. O problema não está no princípio, mas na execução.
A concessionária que sofre o evento carrega o ônus da prova. Precisa demonstrar nexo causal, quantificar impacto financeiro e submeter essa demonstração a um poder concedente que, em geral, tem incentivo político para minimizar o reconhecimento do desequilíbrio.
O episódio da pandemia deixou isso evidente: contratos com matrizes de risco semelhantes receberam tratamentos distintos, a depender do órgão regulador, da esfera federativa e do momento político da negociação. Não houve critério unificado de mensuração.
O TCU, por sua vez, ocupa posição ambígua nesse tabuleiro. Atua como guardião do interesse público diante de reequilíbrios excessivos, mas sua intervenção tardia, muitas vezes anos após a renegociação administrativa, gera um segundo nível de incerteza sobre decisões já tomadas.
Um movimento recente ilustra essa tentativa de tornar o processo mais previsível: em julho de 2025, a ANTT aplicou pela primeira vez a modalidade de reequilíbrio “baseado em evidências”, prevista na Instrução Normativa nº 33/2024, concedendo à concessionária CCR RioSP reequilíbrio parcial de cerca de R$ 115 milhões para obras emergenciais na BR-101/RJ/SP.
Para o investidor institucional, isso significa que o reequilíbrio aprovado pelo poder concedente não é necessariamente definitivo. Pode ser revisto, questionado ou ajustado em auditoria posterior, com efeitos sobre fluxo de caixa já projetado.
Essa escolha institucional não é neutra. Ao preservar ampla margem de negociação bilateral posterior à assinatura do contrato, em vez de metodologias de cálculo integralmente pactuadas em edital, o modelo brasileiro transfere para a concessionária o custo de estruturar, desde a fase pré-operacional, um sistema robusto de documentação de eventos, com rastreabilidade contábil e jurídica capaz de resistir a múltiplas instâncias de revisão.
Quem não faz essa estruturação chega à mesa de negociação em posição de fraqueza, dependente da boa vontade do poder concedente e sujeito a prazos de tramitação que corroem o valor presente da compensação pleiteada.
Para quem decide hoje, a conclusão prática é que o reequilíbrio não pode mais ser tratado como cláusula de contingência remota. É variável ativa de gestão contratual, que exige monitoramento contínuo e não apenas resposta reativa ao evento extraordinário.
Empresas que tratam a documentação de risco como rotina operacional, e não como exercício jurídico posterior ao fato, chegam à renegociação com posição de barganha estruturalmente superior.
O que muda para o setor
Concessionárias de rodovias, ferrovias, portos e saneamento devem revisar seus sistemas internos de registro de eventos extraordinários antes que ocorram, e não depois. Documentação contemporânea ao fato, com rastreabilidade contábil e técnica, é hoje o principal ativo de barganha em processos de reequilíbrio.
Estruturadores financeiros e gestoras de fundos de infraestrutura devem incorporar explicitamente, na precificação de novos ativos, o risco de revisão tardia pelo TCU sobre reequilíbrios já homologados pelo poder concedente, tratando esse fator como variável de risco de crédito, não como contingência remota.
Áreas jurídicas e de relações institucionais precisam antecipar, na fase de estruturação do edital e do contrato, cláusulas mais precisas sobre metodologia de cálculo e prazo de resposta do poder concedente, reduzindo a margem de discricionariedade que hoje penaliza desproporcionalmente a parte privada.
Por Letícia Medina/Notícias DataPolicy.