Regulação fragmentada como obstáculo estrutural à integração logística brasileira

O Brasil é uma das maiores economias agrícolas e industriais do mundo e depende, estruturalmente, de cadeias de transporte integradas para conectar a produção ao mercado. Escoar a safra do Centro-Oeste pelos portos do Arco Norte, ligar terminais portuários a corredores ferroviários do interior, integrar a cabotagem às redes rodoviárias litorâneas: essas operações pressupõem que os diferentes modais funcionem como elos articulados de um sistema único. A regulação brasileira nunca consolidou essa lógica na prática.

Desde 2001, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) operam como estruturas paralelas: a primeira regula ferrovias, rodovias e o transporte multimodal; a segunda, a navegação, a cabotagem e os portos. A divisão foi uma escolha razoável quando o paradigma dominante era supervisionar cada modal de forma autônoma. O problema é que ela se tornou um obstáculo crescente à medida que a economia logística convergiu para cadeias integradas, cujo valor reside precisamente nas interfaces entre modais, e é exatamente aí que a regulação brasileira deixa um vazio.

O aspecto mais revelador desse diagnóstico não é a existência da divisão, mas o fato de que a própria lei que a criou antecipou o problema e tentou preveni-lo. Os §§1º dos artigos 22 e 23 da Lei nº 10.233/2001 impõem, com linguagem simétrica e explícita, que tanto a ANTT quanto a ANTAQ se articulem com as demais agências para a resolução das interfaces intermodais. Esse mandato foi sistematicamente descumprido por mais de duas décadas, configurando não apenas uma falha de gestão, mas uma violação continuada de determinação legal expressa.

O quadro se agravou nos anos recentes. Em 2023, a criação do Ministério de Portos e Aeroportos separou as tutelas ministeriais das duas agências, tornando a coordenação entre elas ainda mais dependente de articulação interministerial. Em 2024 e 2025, o Congresso Nacional iniciou reformas simultâneas do marco ferroviário e do marco portuário sem diálogo entre si, replicando, na própria arquitetura legislativa, o mesmo isolamento que caracteriza a prática regulatória há décadas.

Este artigo mapeia os principais pontos de fricção dessa desarticulação, examina os custos que esse vazio impõe à cadeia logística, identifica os instrumentos já disponíveis para equacionar o problema e analisa as iniciativas em curso no Executivo e no Legislativo, inclusive seus limites e as resistências documentadas. A conclusão central é que esses mecanismos já existem no ordenamento jurídico. O que falta é a vontade institucional de utilizá-los.

A compartimentação e o mandato descumprido

A Lei nº 10.233/2001 delimitou as competências das agências: o artigo 22 atribuiu à ANTT o transporte ferroviário, rodoviário e multimodal; o artigo 23 reservou à ANTAQ a navegação, a cabotagem, os portos organizados e os terminais portuários privativos. Nos parágrafos imediatamente seguintes, o legislador inscreveu uma obrigação que inverte o sentido da divisão.

Os §§1º de ambos os artigos impõem, com simetria exata e deliberada, que cada agência se articule com as demais “para resolução das interfaces” com os outros modais, “visando à movimentação intermodal mais econômica e segura de pessoas e bens”. O descumprimento sistemático desse mandato transforma a compartimentação em violação legal contínua, não apenas em uma escolha administrativa.

A lei também criou o CONIT (Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte) como instância de coordenação intermodal das políticas de transporte. O CONIT nunca exerceu efetivamente esse papel, restringindo-se a reuniões esporádicas sem capacidade de impor cumprimento às agências. Com a criação do Ministério de Portos e Aeroportos em 2023, a tutela da ANTAQ migrou para uma pasta distinta daquela que supervisiona a ANTT.

O que era um desafio de articulação intraministerial tornou-se questão interministerial, estruturalmente mais complexa e mais sujeita a descontinuidades políticas.

Três pontos críticos da cadeia logística

A compartimentação é identificável em três pontos da cadeia logística, onde a sobreposição ou a lacuna de competências entre ANTT e ANTAQ gera impasse operacional, custo adicional e insegurança jurídica.

Zonas de transbordo

Nos nós de conexão entre modais, a fronteira de competências é imprecisa. Quando um trem de carga concedido pela ANTT opera em área portuária regulada pela ANTAQ, qual agência é competente para fiscalizar tarifas de transbordo, tempos de descarga ou direito de passagem? Cada órgão regula sua ponta; a interface permanece sem cobertura normativa adequada. O próprio Ministério dos Transportes reconheceu o diagnóstico publicamente: em setembro de 2025, o diretor de outorgas ferroviárias da pasta descreveu situações concretas em que “a ferrovia é autorizada para uma empresa e o terminal portuário para outra, sem diálogo entre elas”, resultado direto da ausência de coordenação regulatória entre ANTT e ANTAQ.

A Lei nº 12.815/2013 (Lei dos Portos) delimitou as atribuições da ANTAQ sobre portos organizados, mas os Terminais de Uso Privado (TUPs), que operam fora desse perímetro, seguem em ambiente normativo difuso: autorizados pela ANTAQ, mas integrados a sistemas ferroviários ou rodoviários sujeitos à ANTT. Padrões operacionais, requisitos de segurança e contratos de acesso em um TUP com ferrovia adjacente não encontram resposta normativa clara e unificada.

O Operador de Transporte Multimodal

A Lei nº 9.611/1998 instituiu o Operador de Transporte Multimodal (OTM): a empresa que emite um único documento, o Conhecimento de Transporte Multimodal de Cargas, e assume responsabilidade civil integral pelo produto, da coleta à entrega, independentemente dos modais utilizados. O OTM foi concebido para dotar a logística integrada de simplicidade contratual e segurança jurídica.

O instituto não produziu os efeitos esperados. O cadastramento e a fiscalização do OTM cabem à ANTT, mas o uso de modal aquaviário submete o operador à competência regulatória da ANTAQ. Não há registro unificado entre as agências nem sistemas compartilhados de acompanhamento de sinistros e responsabilidades. Na prática, a maioria das empresas opta pelo modelo intermodal, com contratos e documentos fiscais separados por modal, seguros mais onerosos e custos administrativos elevados. A lei de 1998 criou o operador; a ausência de regulação coordenada impediu que ele funcionasse.

A nova malha ferroviária

A Lei nº 14.273/2021 (Lei das Ferrovias) introduziu o regime de autorizações, permitindo que a iniciativa privada construa e opere ferrovias sem processo licitatório. Muitas das novas linhas, especialmente as shortlines, são projetadas para conectar regiões produtoras diretamente a terminais portuários privados. Enquanto a ANTT processa as autorizações ferroviárias, o acesso ao porto continua condicionado às regras de arrendamento e expansões de poligonais reguladas pela ANTAQ sob a Lei nº 12.815/2013. Sem alinhamento de cronogramas e critérios entre as agências, linhas concluídas podem não encontrar instalações portuárias regulatoriamente aptas a recebê-las.

O mesmo descompasso ocorre nas concessões existentes. A prorrogação antecipada de contratos ferroviários pode exigir ampliação de capacidade na malha sem que o porto disponha de calado, berços ou acessos terrestres adequados.

O custo da desarticulação

A compartimentação regulatória tem custo real e distribuído por toda a cadeia. Operadores logísticos que estruturam operações integradas precisam manter assessoria especializada para navegar dois regimes normativos que deveriam ser convergentes, ônus repassado ao frete, reduzindo a competitividade das exportações brasileiras. O capital privado que avalia projetos de infraestrutura multimodal incorpora a incerteza regulatória na taxa de retorno exigida, encarecendo ou inviabilizando investimentos.

Conflitos operacionais agravam o quadro. Disputas sobre tarifas de pesagem em pátios compartilhados ou sobre o direito de passagem ferroviário geram processos administrativos paralelos nas duas agências, com decisões potencialmente contraditórias. Nenhuma instância tem competência para decidir pelo conjunto do sistema.

A desarticulação alcança o planejamento de longo prazo. O Plano Nacional de Logística define corredores multimodais e projeta investimentos, mas não tem poder normativo sobre as agências. Sem concertação entre ANTT e ANTAQ, proliferam investimentos assimétricos, com capacidade ferroviária expandida sem correspondente capacidade portuária, ou o inverso. Essa lacuna foi identificada pelo Acórdão nº 522/2025 do TCU (TC-006.626/2024-6), que apontou a ausência de coordenação com os demais elos da cadeia nas concessões ferroviárias em fase final de vigência.

Os instrumentos já existem

A compartimentação entre ANTT e ANTAQ configura violação simultânea de mandatos legais expressos (arts. 22, §1º e 23, §1º da Lei nº 10.233/2001), do dever constitucional de planejamento (art. 174 da CF) e do princípio da eficiência administrativa (art. 37 da CF). Superar esse quadro, no entanto, não exige reformas estruturais profundas nem a fusão das duas agências, medida politicamente inviável no curto prazo.

Requer, antes de tudo, o cumprimento do que a lei já determina e a ativação de mecanismos disponíveis e ainda subutilizados:

1. 1. Dar efetividade aos arts. 22, §1º e 23, §1º da Lei nº 10.233/2001: traduzir o dever legal de articulação em protocolos concretos, com cronogramas, responsabilidades e critérios definidos para cada categoria de interface modal;

1. 1. Ativar os mecanismos da Lei nº 13.848/2019 (Lei das Agências Reguladoras): o art. 6º prevê a realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) para atos normativos de interesse geral, instrumento que, aplicado com abrangência intermodal, obriga cada agência a considerar os efeitos de suas normas sobre os demais elos da cadeia. O art. 30 autoriza as agências a constituir comitês para intercâmbio de informações e consulta recíproca quando a edição de normas de uma agência implicar mudanças nos setores regulados por outra, mecanismo diretamente aplicável às interfaces ANTT-ANTAQ;

1. 1. Criar uma Câmara de Coordenação Regulatória Interagências: órgão permanente, formalizado por decreto ou resolução conjunta, com competência para editar normas conjuntas e dirimir conflitos de atribuição entre ANTT e ANTAQ, sob chancela dos dois ministérios de tutela;

1. 1. Estabelecer um Protocolo de Competências para Zonas de Interface: regulamentação específica das áreas de sobreposição, como TUPs com acesso ferroviário, portos com pátio rodoviário e terminais retroportuários, com definição clara de qual agência lidera e qual assessora em cada situação;

1. 1. Unificar o registro e a fiscalização do OTM: processo compartilhado entre ANTT e ANTAQ para o licenciamento de operadores multimodais, com sistema integrado de acompanhamento de sinistros e responsabilidades que abranjam os dois regimes normativos;

1. 1. Instituir um Fórum de Resolução de Disputas Intermodais: instância administrativa conjunta para a solução ágil de conflitos operacionais que envolvam as duas esferas de competência regulatória, com base na Lei nº 13.140/2015 (Lei de Mediação) e nos instrumentos de arbitragem previstos nos contratos de concessão vigentes; e

1. 1. Conferir mandato substantivo ao CONIT: reconfigurar o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte como mecanismo efetivo de concertação, com poder vinculante para dirimir conflitos de competência e emitir diretrizes de política logística integrada. O CONIT existe na lei desde 2001; sua implementação efetiva permanece pendente.

Agenda legislativa em curso

Esse diagnóstico encontra uma confirmação involuntária no próprio Congresso Nacional. Em 2024 e 2025, um conjunto relevante de proposições incidiu diretamente sobre a interface ferrovia-porto, mas avançou de forma setorial e desarticulada, replicando, na estrutura dos próprios projetos de reforma, o mesmo problema que visam corrigir.

Do lado ferroviário, o PL 4158/2024 (Sen. Weverton, PDT/MA) altera diretamente a Lei nº 10.233/2001 para conferir à ANTT atribuições específicas no transporte ferroviário, com foco exclusivo no modal, sem qualquer mecanismo de articulação com a ANTAQ. O PL 4601/2024 (Sen. Zequinha Marinho, PODEMOS/PA) modifica a Lei das Ferrovias para disciplinar a extinção de autorizações não implantadas por atraso no licenciamento ambiental, o que afeta diretamente as shortlines projetadas para acessar terminais portuários, sem preencher o vazio regulatório na articulação com a agência aquaviária. O PL 2495/2025 (Sen. Mecias de Jesus, REPUBLICANOS/RR) estabelece diretrizes para a Política Nacional de Expansão Ferroviária na Região Norte com menção à integração logística, mas circunscrito ao modal ferroviário.

Do lado portuário, a situação é ainda mais reveladora. O PL 733/2025 (Dep. Leur Lomanto Júnior, UNIÃO/BA), em tramitação na Câmara, não emenda a Lei dos Portos: revoga-a integralmente. Ao substituir a Lei nº 12.815/2013 por um novo marco do sistema portuário brasileiro, o projeto também altera a Lei nº 10.233/2001 e a Lei nº 13.848/2019, dois dos pilares normativos que estruturam tanto a divisão de competências entre ANTT e ANTAQ quanto os instrumentos de coordenação disponíveis.

Paralelamente, o PL 5214/2025 (Sen. Esperidião Amin, PP/SC), no Senado, propõe uma intervenção cirúrgica na mesma Lei nº 12.815/2013 para regular a participação de agentes economicamente integrados em concessões e arrendamentos portuários. Câmara e Senado reformam o mesmo marco simultaneamente, sem articulação entre si, e nenhum dos dois projetos dialoga com as iniciativas ferroviárias em curso.

A arquitetura dessa agenda confirma o diagnóstico: o marco ferroviário avança à margem do marco portuário, e o próprio marco portuário se fragmenta entre uma proposta abrangente na Câmara, que revoga e reconstrói integralmente o regime, e uma emenda cirúrgica no Senado, sem coordenação entre si e sem diálogo com o lado ferroviário. É inscrever na lei nova a mesma desarticulação que se critica na prática das agências. Esse quadro, porém, não é inteiramente estático: no mesmo período, emergiram iniciativas que sinalizam maior consciência institucional do problema, ainda que convivam com limites estruturais e resistências institucionais relevantes.

Convergência incipiente e resistências do Executivo

No Senado Federal, dois projetos do Sen. Laércio Oliveira (PP/SE) compõem uma agenda de fortalecimento das agências reguladoras. O PL 1374/2025 altera o art. 3º da Lei nº 13.848/2019 para reforçar a autonomia administrativa das agências federais, conferindo maior segurança jurídica às decisões técnicas de longo prazo da ANTT e da ANTAQ e reduzindo a exposição das agências a interferências políticas que ponham em risco a estabilidade regulatória no setor de transportes. O PLP 73/2025, aprovado pelo Senado e recebido pela Câmara dos Deputados em junho de 2026, modifica a Lei de Responsabilidade Fiscal para ressalvar as despesas das agências reguladoras do contingenciamento previsto na LRF, protegendo seu orçamento operacional de cortes conjunturais.

A resistência do Executivo a esse tipo de proteção é documentada e recente. Na LDO 2026 (Lei nº 15.321/2025), o Congresso havia inserido dispositivo que isentava do contingenciamento as despesas de regulação e fiscalização das agências. O Executivo vetou a medida por meio do VET 51/2025 (02/01/2026), sob o argumento de que a ampliação do rol de despesas ressalvadas “reduziria a flexibilidade dos órgãos na gestão de suas próprias despesas orçamentárias e dificultaria o cumprimento das regras fiscais”. O VET ainda aguarda deliberação do plenário do Congresso Nacional; é nesse contexto que o PLP 73/2025 adquire relevância estratégica: ao alterar a própria LRF, e não apenas a LDO de um exercício, busca conferir caráter permanente à proteção orçamentária das agências, tornando-a menos vulnerável a vetos motivados pela conjuntura fiscal.

Esse ambiente de tensão entre os Poderes encontra expressão adicional no PDL 204/2025 (Sen. Zequinha Marinho, PODEMOS/PA), que susta o art. 12 do Decreto 11.245/2022, regulamentador da Lei das Ferrovias. A proposta adiciona instabilidade normativa a um setor que já ressente a ausência de coordenação regulatória.

O limite comum dessas iniciativas de fortalecimento institucional é que avançam de forma setorial, não sistêmica. O PL 1374/2025 robustece as agências individualmente sem estabelecer mecanismos de coordenação entre elas. O PLP 73/2025 protege o orçamento de cada agência sem criar qualquer obrigação de ação conjunta.

Isso não as torna irrelevantes: agências sem autonomia administrativa e financeira suficiente tendem a subordinar suas decisões técnicas a pressões políticas e ciclos orçamentários, e o fortalecimento institucional é condição habilitadora de qualquer modelo de coordenação efetivo, necessária, portanto, mas não suficiente. O que nenhuma dessas iniciativas contempla é o que o problema central exige: uma instância permanente, com competência normativa, capaz de regular as interfaces entre os dois regimes.

Uma reforma sistêmica ao alcance

O Brasil construiu uma economia logística integrada, mas mantém uma arquitetura normativa que a trata como fragmentada. Investimentos expressivos em portos, ferrovias e hidrovias operam sob regimes regulatórios que não se comunicam, e esse descompasso estrutural se traduz em fretes mais elevados, contratos menos previsíveis e menor atratividade para o capital privado em projetos multimodais.

A resposta normativa já existe. Os arts. 22, §1º e 23, §1º da Lei nº 10.233/2001 impõem às agências a articulação intermodal; os arts. 174 e 37 da Constituição Federal exigem planejamento determinante e eficiência administrativa; a Lei das Agências oferece instrumentos de coordenação; o CONIT tem previsão legal desde 2001. Em todos os casos, o que falta é implementação.

As reformas simultâneas do marco ferroviário (PL 4158/2024) e do marco portuário (PL 733/2025, na Câmara, e PL 5214/2025, no Senado), associadas às iniciativas de fortalecimento institucional das agências (PL 1374/2025 e PLP 73/2025), abrem uma janela concreta e rara: o momento em que os dois marcos setoriais estão abertos para revisão.

O PL 733/2025 é, de todos, o veículo mais direto para a inserção de mecanismos de coordenação. Ao tocar simultaneamente a Lei nº 10.233/2001 e a Lei nº 13.848/2019, as duas leis que estruturam a divisão de competências entre as agências e os instrumentos de articulação disponíveis, oferece a base normativa necessária sem exigir nova proposição. Incluir nesses projetos legislativos dispositivos de coordenação interagências, com análise conjunta das interfaces modais e protocolos de articulação operacional, seria converter oportunidades setoriais em reforma sistêmica.

Deixar passar a convergência legislativa atual significa adiar por anos, possivelmente décadas, a solução de um problema cujo custo cresce a cada ano. O desafio está em reconhecer, na prática regulatória e na atividade parlamentar, que ferrovia e porto são elos do mesmo sistema, e que o preço de não os tratar como tal já não pode ser ignorado.

*A opinião do autor desta coluna não necessariamente reflete a posição deste editorial. 

Por Daniel Duarte Lledó (Diretor de Relações Institucionais e Governamentais & Políticas Públicas da DataPolicy).