Enquanto o Congresso Nacional ainda não delibera sobre o Veto 42/2025, o Executivo e os reguladores estruturam respostas para um dos temas mais sensíveis da transição energética brasileira

O debate em torno do Veto 42/2025 vai além da definição de quem deve suportar os custos do curtailment, isto é, da redução compulsória da geração eólica e solar determinada pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) diante de restrições operacionais do Sistema Interligado Nacional (SIN).

Em perspectiva mais ampla, porém, o caso suscita uma questão institucional: como o Estado deve atuar quando a velocidade das transformações econômicas supera o ritmo de produção das normas legislativas?

A questão ganhou relevância porque o Congresso Nacional aprovou disciplina permanente para compensar eventos futuros de curtailment, mas os dispositivos correspondentes foram vetados pelo Poder Executivo e seguem pendentes de deliberação desde novembro de 2025. Nesse intervalo, o mercado continuou operando, novos cortes ocorreram e passivos adicionais foram constituídos.

O Executivo, por meio do Ministério de Minas e Energia (MME), e instituições como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), o ONS e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) passaram a estruturar respostas para um problema que não poderia permanecer indefinidamente sem tratamento.

A experiência evidencia uma característica recorrente dos setores de infraestrutura. O tempo da política, o do processo legislativo e o da atividade econômica obedecem a lógicas distintas. A construção de maiorias parlamentares exige negociação e articulação; o mercado opera continuamente. Investimentos prosseguem, contratos produzem efeitos, financiamentos precisam ser estruturados e decisões operacionais não podem aguardar uma solução legislativa definitiva.

Essa diferença de ritmos explica por que a ausência de deliberação sobre o Veto 42/2025 não produziu um vazio institucional. Em vez disso, ampliou a relevância da atuação regulatória para preservar a continuidade e a estabilidade do setor elétrico. Não se trata de substituir a decisão legislativa, mas de disciplinar, dentro das competências existentes, situações que exigem resposta imediata enquanto permanece pendente a definição de um regime jurídico permanente.

O VETO E A TRANSIÇÃO REGULATÓRIA

É importante distinguir essas esferas. A Constituição determina que o veto seja apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional em até 30 dias de seu recebimento e exige maioria absoluta dos deputados e dos senadores para sua rejeição. Enquanto não houver deliberação, permanece vigente a redação legal resultante do veto. Na prática, o calendário das sessões conjuntas, a organização da pauta e a formação de maioria política podem prolongar a pendência.

No caso do curtailment, essa dinâmica adquiriu especial relevância. Entre setembro de 2023 e novembro de 2025, centenas de empreendimentos eólicos e solares tiveram sua geração reduzida por determinação do ONS. Impedidos de produzir a energia contratada, muitos agentes permaneceram vinculados a compromissos comerciais e recorreram ao mercado de curto prazo. O resultado foi a formação de passivos expressivos, maior litigiosidade e aumento da percepção de risco em um segmento intensivo em capital.

Para enfrentar esse cenário, o Congresso aprovou mecanismo permanente para disciplinar eventos futuros de curtailment. A proposta buscava reduzir a incerteza, estabelecer critérios objetivos de compensação para cortes decorrentes de fatores alheios aos empreendimentos e conferir maior previsibilidade aos investimentos em fontes renováveis.

O veto presidencial, contudo, suprimiu essa disciplina permanente e preservou a solução negociada para eventos pretéritos. Abriu-se, assim, um período de transição em que a administração do problema passou a depender predominantemente de instrumentos infralegais.

O Veto 42/2025 não desestruturou toda a solução construída durante a tramitação legislativa nem impediu o funcionamento do mercado. Produziu, sobretudo, uma redefinição temporária do protagonismo institucional. Enquanto o Congresso mantém a competência para deliberar sobre o veto, o Executivo e os reguladores precisam utilizar os instrumentos disponíveis para assegurar estabilidade mínima a um setor cuja dinâmica econômica não admite interrupções.

Em segmentos regulados, essa circunstância produz efeitos que ultrapassam a esfera jurídica. A previsibilidade das regras influencia o custo de financiamento, a percepção de risco, a precificação de ativos e a disposição do capital privado para participar da expansão da infraestrutura. A indefinição legislativa, portanto, não gera apenas incerteza normativa, pois afeta decisões de investimento antes mesmo da conclusão do processo político.

A questão deixa, então, de se restringir à energia elétrica. O desafio passa a ser preservar a centralidade da lei sem comprometer a capacidade do Estado de oferecer respostas tempestivas a setores submetidos a rápida evolução tecnológica e econômica. O curtailment demonstra que a confiabilidade institucional depende tanto da qualidade das normas quanto da coordenação entre Parlamento, Executivo e instituições regulatórias nos períodos de transição.

Por isso, o Veto 42/2025 merece ser analisado para além de seus efeitos imediatos. O episódio constitui um estudo de caso sobre governança regulatória em setores de infraestrutura e evidencia o desafio de conciliar a legitimidade do processo legislativo com respostas compatíveis com a velocidade das transformações econômicas. Compreender essa tensão exige observar como o Executivo e as instituições regulatórias passaram a administrar, na prática, o espaço aberto pela ausência de uma decisão legislativa definitiva.

QUANDO A RESPOSTA REGULATÓRIA ANTECEDE A DECISÃO LEGISLATIVA

A permanência do Veto 42/2025 sem deliberação não significou que o setor elétrico pudesse aguardar passivamente uma solução política. O Sistema Interligado Nacional continuou operando, novos eventos de curtailment ocorreram e os agentes seguiram tomando decisões econômicas. Em um ambiente dessa complexidade, a indefinição legislativa não elimina a necessidade de parâmetros de atuação; amplia, de forma transitória, o papel da regulação na administração de situações que não comportam interrupção.

Esse movimento se consolidou ao longo de 2026. Preservada a competência constitucional do Congresso para deliberar sobre o veto, o Executivo e as instituições setoriais passaram a construir respostas destinadas a reduzir a incerteza e permitir o funcionamento regular do mercado. O objetivo não era antecipar a decisão legislativa, mas evitar que sua demora comprometesse um setor essencial à economia.

O processo envolveu atuação coordenada entre instituições com competências distintas. Ao MME coube conduzir a formulação da política pública e articular uma solução compatível com os objetivos estratégicos do setor. À ANEEL coube disciplinar os mecanismos de implementação, com critérios técnicos, procedimentos e condições operacionais. O ONS permaneceu responsável pelas decisões de operação do sistema e pelos cortes de geração, enquanto a CCEE assumiu papel relevante na operacionalização das liquidações financeiras e dos instrumentos de compensação.

Essa divisão de responsabilidades evidencia um ponto central da governança de infraestrutura. A estabilidade institucional raramente depende da atuação isolada de um órgão. Resulta da coordenação entre instituições que exercem competências distintas e complementares. Quando esse arranjo funciona de forma previsível, parte da incerteza pode ser reduzida mesmo durante períodos de indefinição legislativa.

O caso também afasta uma oposição artificial entre lei e regulação. A atividade regulatória não substitui o processo legislativo nem altera a competência constitucional do Congresso. Sua função é implementar políticas públicas e traduzir comandos legais em procedimentos técnicos capazes de assegurar a continuidade dos serviços e o funcionamento do mercado. A diferença está no alcance e na permanência de cada instrumento.

No caso do Veto 42/2025, porém, a duração da transição conferiu protagonismo incomum à regulação. O mercado precisava conhecer os eventos elegíveis à compensação, os procedimentos de liquidação financeira, os requisitos de adesão aos acordos e os critérios de classificação das diferentes modalidades de restrição operacional. Embora técnicas, essas definições influenciam a contratação de energia, a estruturação financeira de projetos e a avaliação do risco regulatório.

O ponto é especialmente relevante em um setor dependente de investimentos intensivos em capital e financiamentos de longo prazo. Investidores avaliam não apenas a existência de um marco legal, mas a capacidade das instituições de aplicar regras de maneira consistente, previsível e coordenada. Quanto maior a percepção de estabilidade, menor tende a ser o custo do capital e maior a disposição para financiar novos empreendimentos; a incerteza, em sentido inverso, é incorporada às exigências de retorno e às condições de financiamento.

A resposta construída pelo Executivo e pelos órgãos setoriais procurou administrar esse risco. Em vez de antecipar escolhas reservadas ao processo legislativo, concentrou-se nos passivos acumulados, na redução da litigiosidade e na criação de condições para que o mercado continuasse operando com previsibilidade razoável. A estratégia buscou conciliar interesses nem sempre convergentes, conferindo estabilidade aos agentes econômicos, preservando o equilíbrio econômico-financeiro do setor e limitando impactos para os consumidores.

OS LIMITES DA RESPOSTA REGULATÓRIA

Essa estratégia, contudo, possui limites institucionais. Regulamentos, resoluções e atos administrativos são instrumentos voltados à implementação da política pública, não à definição permanente de seu regime jurídico. Diferentemente da lei, a disciplina infralegal permanece sujeita à evolução das diretrizes governamentais, à revisão pelo regulador e ao controle jurisdicional. Isso não reduz sua importância, mas delimita sua função.

A experiência recente, portanto, não deve ser interpretada como substituição da lei pela regulação. Ela demonstra que a continuidade de mercados estratégicos pode exigir mecanismos capazes de administrar provisoriamente períodos de indefinição decorrentes do tempo do processo político. A efetividade dessa resposta depende menos da ampliação das competências regulatórias do que da coordenação entre os órgãos envolvidos e do respeito aos limites constitucionais de cada um.

Os efeitos, porém, não se restringem à arquitetura institucional. Ao definir critérios de compensação e de alocação de riscos, a regulação influencia o comportamento econômico dos agentes e as condições sob as quais novos investimentos são realizados.

MUITO ALÉM DOS CUSTOS DO CURTAILMENT

Restringir o debate à definição de quem deve suportar os custos dos cortes de geração significa observar apenas parte do problema. As medidas adotadas durante a transição influenciam não apenas a distribuição de encargos entre geradores e consumidores, mas também a forma como riscos são alocados entre os participantes do mercado.

Esse efeito é recorrente em atividades intensivas em regulação. Decisões aparentemente operacionais podem produzir consequências econômicas comparáveis às de alterações legislativas. Critérios de elegibilidade, procedimentos de liquidação e parâmetros técnicos de classificação afetam expectativas, modificam estratégias empresariais e influenciam decisões de investimento. Em mercados de infraestrutura, essas escolhas repercutem muito além da dimensão administrativa.

O curtailment tornou essa realidade particularmente evidente. A rápida expansão das fontes renováveis, somada às limitações da infraestrutura de transmissão e à maior complexidade operacional do sistema elétrico, transformou um problema inicialmente episódico em desafio estrutural. A discussão passou a envolver não apenas os custos imediatos dos cortes, mas a capacidade das instituições de adaptar o ambiente regulatório à velocidade das transformações tecnológicas e econômicas.

Essa mudança de perspectiva confere ao Veto 42/2025 relevância para além do setor elétrico. O episódio mostra que a competitividade dos segmentos regulados depende tanto da qualidade das normas aprovadas pelo Legislativo quanto da coordenação entre Parlamento, Executivo e reguladores durante períodos de transição. Quanto mais eficiente e previsível for essa interação, menor tende a ser o custo da incerteza institucional e maior a confiança dos agentes privados no ambiente de investimentos.

O debate em torno do Veto 42/2025 deixou de ser apenas uma discussão sobre a compensação financeira dos eventos de curtailment. O episódio passou a testar a capacidade das instituições brasileiras de responder, com rapidez e coordenação, aos desafios de setores cuja dinâmica econômica evolui em ritmo superior ao da produção legislativa tradicional.

Essa constatação não reduz a importância do Congresso Nacional nem a centralidade da lei. Ao contrário, reforça a necessidade de delimitar o papel de cada instituição na construção de um ambiente regulatório estável. Em um Estado Democrático de Direito, a definição do regime jurídico permanente deve permanecer submetida ao processo legislativo, legitimado pela representação política e pelo debate parlamentar. Ao Executivo cabe formular e implementar políticas públicas; às agências reguladoras e instituições técnicas, converter essas diretrizes em procedimentos operacionais que assegurem continuidade e eficiência aos serviços.

A divisão de competências, entretanto, não elimina o fator tempo. Quanto maior o intervalo entre a identificação de um problema regulatório e sua solução legislativa definitiva, maior tende a ser a relevância das respostas produzidas pela administração pública. Em determinadas circunstâncias, a regulação deixa de exercer função meramente complementar e se torna o principal instrumento de redução da incerteza até a conclusão do processo político.

O CUSTO DA INCERTEZA INSTITUCIONAL

Essa dinâmica também pode ser observada em telecomunicações, concessões de infraestrutura, aviação civil e sistema financeiro, setores em que transformações econômicas e tecnológicas frequentemente exigem respostas regulatórias antes da consolidação de soluções legislativas permanentes.

Investimentos intensivos em capital, contratos de longa duração e elevada complexidade técnica dificilmente comportam períodos prolongados de indefinição normativa. Nesses casos, o custo da incerteza é incorporado às decisões de investimento, às condições de financiamento e, em última instância, ao custo da atividade econômica.

No setor elétrico, a questão é ainda mais sensível. A expansão das fontes renováveis, a modernização da transmissão, o crescimento da geração distribuída, a digitalização dos sistemas de operação e a crescente complexidade do Sistema Interligado Nacional impõem decisões mais rápidas e sofisticadas.

Nesse ambiente, a estabilidade regulatória deixa de ser apenas atributo desejável e se torna condição relevante para a segurança energética e a atração de investimentos privados.

MAIS DO QUE UM VETO

A principal contribuição do caso talvez seja demonstrar que a segurança jurídica não decorre exclusivamente da existência de normas legais. Ela também resulta da capacidade das instituições de atuar de maneira coordenada, consistente e tempestiva, dentro dos limites de suas competências constitucionais. Leis bem estruturadas permanecem essenciais, mas sua eficácia depende da qualidade da implementação regulatória e da capacidade do Estado de administrar a transição até a solução legislativa definitiva.

A ausência de deliberação parlamentar sobre o Veto 42/2025 não interrompeu o mercado nem suspendeu decisões de investimento, financiamento e operação. O setor continuou produzindo energia, celebrando contratos, executando projetos e assumindo compromissos financeiros. Nesse contexto, MME, ANEEL, ONS e CCEE precisaram utilizar os instrumentos disponíveis para preservar condições mínimas de funcionamento, sem deslocar a competência constitucional do Congresso.

A experiência também oferece uma lição para a formulação de políticas públicas. Em infraestrutura, a qualidade institucional depende não apenas da consistência técnica das normas, mas da coordenação entre Parlamento, Executivo e reguladores. Quanto mais previsível e transparente for essa interação, menor tende a ser o risco regulatório e mais favorável o ambiente para investimentos de longo prazo.

Para os próximos ciclos de investimento, o desafio não é ampliar indefinidamente o espaço regulatório, mas reduzir a duração e os custos das transições. Isso exige coordenação entre formulação legislativa e implementação regulatória, clareza sobre o caráter transitório das soluções infralegais e transparência em sua aplicação. A qualidade da resposta institucional dependerá da velocidade das decisões e da preservação de competências e responsabilidades ao longo do processo.

Em última análise, o Veto 42/2025 suscita uma questão mais ampla. O debate não se resume aos custos do curtailment nem à validade de uma solução regulatória específica. Está em discussão como o Estado brasileiro administra transições institucionais em setores estratégicos e concilia a legitimidade democrática do processo legislativo com respostas regulatórias compatíveis com a velocidade das transformações econômicas.

Independentemente do desfecho do Veto 42/2025, o caso do curtailment permanecerá como referência para a governança regulatória brasileira. Mais do que um debate sobre energia, o episódio evidencia que, em mercados complexos, a confiança dos investidores e a previsibilidade das regras dependem menos da atuação isolada de uma instituição e mais da capacidade do Estado de produzir respostas coordenadas, consistentes e tempestivas.

É desse equilíbrio (entre o tempo da política e o tempo da regulação) que dependerá, em grande medida, a credibilidade do ambiente institucional brasileiro para enfrentar os desafios da transição energética e dos próximos ciclos de investimento em infraestrutura.

*A opinião do autor desta coluna não necessariamente reflete a posição deste editorial. 

Por Daniel Duarte Lledó (Diretor de Relações Institucionais e Governamentais & Políticas Públicas da DataPolicy).

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